Foreign Affairs: демократия в обороне

27 марта 06:40NK

Большинство разборов плачевного состояния современной демократии начинается с подобного описания. И их не стоит считать полностью неверными. Однако в них упускается важная часть общей картины. История последних двух десятилетий — это не просто история слабости демократии; это еще и история силы авторитаризма.

Начиная с 1990-х годов авторитарные режимы значительно продвинулись вперед в смысле экономических показателей и военной мощи. Диктаторы научились использовать цифровые инструменты для подавления оппозиционных движений самыми изощренными способами. Они дали отпор многочисленным демократическим кампаниям, которые когда-то казались многообещающими, захватили страны, которые, казалось, следовали по пути демократизации, и в значительной мере усилили свое международное влияние. То, что мы наблюдаем последние годы, — это не столько отступление от демократии, сколько возрождение авторитаризма. Автократы, долгое время стремившиеся лишь к выживанию, теперь перешли в наступление. Ближайшие десятилетия будут характеризоваться долгой и затяжной борьбой между демократией и диктатурой.

Исход этого противостояния не предопределен. Чтобы победить, Соединенным Штатам и их демократическим союзникам необходимо понять, насколько высоки ставки нынешнего исторического момента, и работать сообща, чтобы защищать глобальную демократию более креативными и смелыми методами, чем те, которые они использовали прежде. Им также необходимо будет решить дилемму, возникшую из-за противоречий между двумя базовыми целями: с одной стороны, им необходимо остановить демократический регресс в своих собственных рядах, с другой — укрепить единый фронт против авторитарных режимов, таких как Китай и Россия. Проще говоря, будет довольно сложно противостоять антидемократическим правительствам в странах, поддержка которых имеет решающее значение для противостояния убежденным и все более агрессивным авторитарным лидерам.

Решение этой дилеммы потребует умелого подхода, который подразумевает сохранение возможности сотрудничества со странами с «сомнительной» демократической репутацией и поддержание тесного партнерства с подлинно демократическими союзниками. Это также будет означать отказ от «продвижения демократии» в пользу стратегии «защиты демократии» — то есть такой стратегии, которая направлена большей частью на то, чтобы только поддерживать, а не расширять границы демократического мира.

Авторитаризм наступает

Период правления Дональда Трампа в Белом доме породил беспрецедентные сомнения касательно того, на чьей стороне Соединенные Штаты выступят в конфликте между демократией и диктатурой. Даже до 2016 года Вашингтон регулярно поддерживал автократические правительства в тех случаях, когда возможности найти демократических союзников в той или иной стратегически важной стране казались призрачными. Но последние четыре года стали первым эпизодом в истории, когда президент США открыто предпочитал диктатуру демократии и поддерживал автократические силы внутри демократических союзников Америки.

Трамп поставил под сомнение обоснованность существования НАТО. Он неоднократно отказывался осуждать попытки автократий вмешиваться в демократические выборы, убивать диссидентов за рубежом и назначать награды за головы американских солдат. Он открыто восхищался диктаторами, включая президента России Владимира Путина, президента Египта Абдель Фаттаха ас-Сиси и северокорейского лидера Ким Чен Ына, хотя они и их страны совершенно не похожи на Соединенные Штаты в смысле идеологии и геостратегического значения.

При Трампе Соединенные Штаты поддерживали экстремистские силы в других демократических странах. В своем интервью ультраправому новостному изданию Breitbart Ричард Гренелл (Richard Grenell), тогдашний посол США в Германии, намекнул, что он стремится «усилить» популистские движения по всей Европе. Тем временем Пит Хекстра (Pete Hoekstra), посол США в Нидерландах, провел в американском посольстве частную встречу с членами одной экстремистской голландской политической партии и ее спонсорами. В самой Америке Трамп принимал в Белом доме целый ряд авторитарных популистов, в том числе премьер-министра Венгрии Виктора Орбана и премьер-министра Индии Нарендру Моди.

Говоря дипломатическим языком, за время пребывания Трампа у власти Соединенные Штаты перестали быть так называемым «лидером свободного мира». Говоря более откровенно, значительная часть администрации Трампа фактически переметнулась на сторону авторитарного лагеря.

На первый взгляд, умеренные лидеры сильных демократий Европы и других регионов имеют мало общего с Трампом. Между ним и президентом Франции Эммануэлем Макроном или канцлером Германии Ангелой Меркель не было особой любви. Однако, несмотря на декларируемую поддержку этими европейскими лидерами демократических ценностей и их витиеватые речи о ценности прав человека, их фактические действия неоднократно поощряли авторитарные силы во всем мире.

Например, когда в 2016 году Меркель отчаянно пыталась справиться с огромным притоком беженцев с Ближнего Востока и стран Африки, она добилась заключения сделки между Евросоюзом и президентом Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом — сделки, которая перекрыла один из основных маршрутов для мигрантов, направлявшихся в континентальную Европу. В тот момент, когда Эрдоган сосредоточился на консолидации власти в своих руках и заключил в тюрьму более 100 журналистов, это выгодное соглашение помогло ему укрепить его политические позиции. Германия и несколько других европейских государств также настаивали на строительстве «Северного потока-2» — российского газопровода, который гарантирует им поставки энергоресурсов и одновременно с этим сделает некоторые демократии Центральной и Восточной Европы чрезвычайно уязвимыми перед давлением со стороны Кремля.

Однако самой важной услугой, которую Меркель и другие европейские лидеры оказали автократическому лагерю, стала их неспособность противостоять регрессу демократии в соседних европейских странах, таких как Венгрия и Польша. Последнее десятилетие правительства в Будапеште и Варшаве стремительно подрывали верховенство закона, ослабляли принцип разделения властей, разрушали свободную прессу и делали выборы глубоко нечестными. Организация Freedom House, которая отслеживает состояние демократии во всем мире, недавно понизила статус Венгрии до «частично свободной», что является печальным событием для страны-члена Евросоюза.

Несмотря на это, Брюссель все еще не ввел серьезных санкций ни в отношении Венгрии, ни в отношении Польши, и обе эти страны продолжают получать миллиарды евро субсидий от Евросоюза. Поскольку Евросоюз до сих пор не может эффективно контролировать распределение денег внутри отдельных стран, он, по сути, предоставляет антидемократическим популистам, возглавляющим правительства в обеих странах, «черную кассу» для того, чтобы они могли вознаграждать их политических союзников и наказывать противников.

Слишком слабо и слишком поздно

Будем надеяться, что этот позорный период бездействия перед лицом возрождения авторитаризма сейчас подходит к концу. В Соединенных Штатах победа Джо Байдена на прошлогодних президентских выборах вернула к власти политиков, глубоко приверженных демократическим ценностям. В Евросоюзе нападки на демократию со стороны некоторых стран-членов стали настолько вопиющими, что несколько смелых политиков, в том числе премьер-министр Нидерландов Марк Рютте (Mark Rutte) и два члена Европейского парламента София Интвелд (Sophie in 't Veld) и Сергей Лагодинский (Sergey Lagodinsky) вынудили этот блок начать противостояние авторитарным правительствам хотя бы внутри его границ. Но, пока лидеры демократических государств не осознают масштабы возрождения авторитаризма и ту серьезную угрозу, которую он представляет, их реакция, скорее всего, будет слишком слабой и слишком запоздалой.

Попытки Евросоюза сдержать автократию внутри своих границ — это удручающий пример того, как половинчатые усилия могут приводить к неудачам. В 2020 году, после долгих лет бездействия, Евросоюз наконец попытался установить более строгие условия распределения средств между членами союза. Предложение Европейской комиссии предусматривало систему, которая позволяла бы замораживать субсидии государствам-членам, если они нарушают принцип верховенства закона в своих странах. Польша и Венгрия, то есть две вероятных мишени этой меры, выступили против этой инициативы, угрожая наложить вето на бюджет Евросоюза, который включал финансирование жизненно важных усилий по борьбе с covid-19. Как и следовало ожидать, европейские лидеры быстро сдались. Был достигнут компромисс, который должен был спасти лицо Евросоюза, но который ясно продемонстрировал, что автократические лидеры внутри блока теперь, в сущности, защищены от негативных последствий своих нападок на демократию, если они обеспечивают друг другу политическое прикрытие. В результате Еврокомиссия отказалась от ключевых элементов своей инициативы.

По итогам этой сделки Еврокомиссия по-прежнему не может отказывать в субсидировании тем государствам-членам, которые предпринимают шаги по ослаблению верховенства закона. Чтобы ввести санкции против таких государств, Брюсселю нужно доказать, что выделяемые Евросоюзом средства расходуются в этих странах ненадлежащим образом. В качестве другой уступки комиссия пообещала не возбуждать никаких судебных разбирательств в отношении этих государств, пока они не получат возможность доказать конституционность своих действий в Европейском суде. Это фактически гарантирует, что Орбан и другие автократические лидеры выиграют еще больше нечестных выборов и останутся у власти на долгие годы. В конечном счете неудавшаяся попытка приструнить Венгрию и Польшу просто проиллюстрировала, какой безнаказанностью пользуются автократические лидеры в самом Евросоюзе.

Что касается противоположной стороны Атлантики, еще слишком рано оценивать, насколько эффективными будут усилия новой администрации США по укреплению демократии. Первые заявления Байдена и членов его внешнеполитической команды позволяют предположить, что они серьезно относятся к угрозе авторитаризма и стремятся восстановить за Соединенными Штатами статус «лидера свободного мира». Год назад Байден написал на страницах Foreign Affairs: «Победа демократии и либерализма над фашизмом и авторитаризмом создала свободный мир. Но борьба между ними определяет не только наше прошлое. Она также определяет наше будущее». Такой подход знаменует собой кардинальный сдвиг по сравнению с последними четырьмя годами. К счастью, под руководством Байдена выживание НАТО в краткосрочной перспективе больше не подвергается сомнению, и те страны, которые зависят от Соединенных Штатов в вопросах своей безопасности, могут выдохнуть с облегчением.

В последующие годы Соединенные Штаты, скорее всего, будут теснее сотрудничать с давними демократическими союзниками, нежели с автократическими государствами или странами, пренебрегающими принципами демократии. В отличие от Трампа Байден установит более крепкие отношения с такими демократическими лидерами, как Меркель и президент Южной Кореи Мун Чжэ Ин, нежели с авторитарными лидерами, вроде Эрдогана или ас-Сиси. Байден вряд ли пригласит в Белый дом антидемократических популистов, таких как Орбан или Моди, как это несколько раз делал Трамп. И под руководством Энтони Блинкена (Antony Blinken) Госдепартамент снова начнет выражать беспокойство по поводу ущемления прав человека и притеснения свободных институтов по всему миру. Популистам и автократам придется заплатить цену за атаки на основополагающие демократические ценности.

Байден и его команда также сообщили о своем намерении созвать авторитетный мировой саммит демократий. Хотя новая администрация не раскрывает подробностей касательно сроков проведения или содержания саммита, цель предложения ясна: придать демократическим странам силы в их борьбе с угрозами со стороны автократий. Если все будет сделано правильно, такой саммит может стать важным сигналом, подтверждающим непоколебимую приверженность Соединенных Штатов демократическим ценностям.

Все эти изменения ознаменуют собой заметное улучшение по сравнению с администрацией Трампа. Но даже если они будут полностью реализованы, их, вероятно, окажется недостаточно, чтобы остановить возрождение авторитаризма. Проблема состоит в том, что две основные цели этих усилий — сдерживание влияния сильных автократий и сдерживание регресса в ключевых демократиях — часто находятся в конфликте друг с другом. Любая попытка сдержать возрождение автократии должна одновременно помешать «осажденным» демократиям, таким как Индия и Польша, вступить в ряды мировых диктатур и помешать таким странам, как Китай и Россия, перестроить мировой порядок. Если Вашингтон хочет по-настоящему сдержать Россию, то ему нужно сохранять тесные отношения с Польшей, а если он хочет по-настоящему сдерживать Китай, ему нужно удержать Индию на своей стороне.

Эта дилемма затруднит выполнение администрацией Байдена ее продемократической программы. Например, когда Соединенные Штаты будут созывать предложенный саммит демократий, они могут спокойно воздержаться от приглашения стран, которые отступают от демократических принципов и имеют сравнительно небольшое геостратегическое значение, таких как Венгрия. Но будет значительно труднее не пригласить «колеблющиеся» демократии, такие как Индия или Польша, которые в силу своего размера или местоположения являются важными союзниками в стратегии сдерживания самых могущественных авторитарных противников США.

Демократии никогда не смогут полностью избежать этих трудностей. Однако они могут открыто говорить о природе этой проблемы и публично заявлять о своей приверженности последовательной стратегии. Это потребует от ведущих демократических государств четкого разделения двух уровней в их отношениях с другими странами: на более низком уровне находятся те страны, которые в геостратегическом смысле заинтересованы в сдерживании сильных диктатур, даже если сами они являются автократиями или «отступниками» от демократии, а на более высоком уровне находятся страны, которые разделяют и демократические ценности, и геостратегические интересы.

Такая стратегия будет представлять собой продолжение прошлой внешней политики в том смысле, что она признает необходимость поддерживать стратегические альянсы даже с теми странами, которые не являются полностью демократическими. Но это также будет означать заметное отступление, поскольку Соединенные Штаты и другие сильные демократии оставят статус полноправных партнеров только за либеральными демократиями и понизят уровень своего взаимодействия с теми своими давними партнерами, которые допускают отступления от демократических норм.

Создание такой двухуровневой структуры позволило бы создать скромный, но реальный стимул для правительств стран, заинтересованных в поддержании отношений с устоявшимися демократиями, чтобы положить в них конец нападкам на верховенство закона. Это также предоставит продемократическим активистам и движениям в этих странах доказательства того, какую международную выгоду можно извлечь, сопротивляясь потенциальным автократам. Такая политика будет иметь особое значение в глубоко политически разобщенных странах, где у продемократических сил все еще есть некоторая надежда на смещение правительств посредством выборов. Такая политика окажет существенное влияние на попытки теряющих власть автократов удержать ее в своих руках.

На предложенном саммите демократий Байден должен установить критерии того, что будет считаться нарушением минимальных демократических стандартов и какую цену Вашингтон заставит заплатить те страны, которые не смогут им соответствовать. Ему также следует предложить другим странам принять свои собственные версии этой «доктрины Байдена». Чем больше развитых демократий будут придерживаться этого подхода, тем сильнее будет ощущаться его влияние.

Защита демократии

Такой подход потребует, чтобы политики в Соединенных Штатах и Европе пересмотрели понятие «продвижения демократии». Этот термин в основном используется для описания достойных восхищения попыток поддержать демократические движения в автократических странах или молодые демократии. Но временами Соединенные Штаты и другие страны злоупотребляют этим термином, применяя его для описания разрушительных попыток навязать демократию силой. Однако более глубокая проблема заключается в том, что сама идея продвижения демократии основана на том, что будущее обязательно должно быть более демократическим, нежели прошлое.

В свете начавшегося недавно возрождения авторитаризма лидерам необходимо пересмотреть эту исходную предпосылку. Вполне возможно, что в ближайшие десятилетия некоторые автократии действительно встанут на путь демократизации, и, когда такая возможность появится, развитые демократии должны будут сделать все возможное, чтобы им помочь. Однако главной целью внешней политики Соединенных Штатов и Европы не должно становиться продвижение демократии в тех странах, где ее не существует. Вместо этого основная цель должна заключаться в том, чтобы защищать демократию в тех странах, где ей угрожает серьезная опасность. Подобно тому, как постепенно развивалась стратегия продвижения демократии, на формирование стратегии защиты демократии тоже потребуется время. Однако уже сейчас есть шаги, которые Соединенные Штаты и их союзники могут сделать. Пока Варшава ограничивает свободу прессы, «Радио Свободная Европа» должна восстановить свое вещание на польском языке, как она сделала с вещанием на венгерском языке в 2020 году. В свою очередь, «Голос Америки» должен следить за изменениями в Индии, которые могут обусловить создание новой программы на языке хинди. Такие организации, как Национальный фонд поддержки демократии (National Endowment for Democracy), должны активизировать свою деятельность в таких странах — пободное перераспределение ресурсов играет все более важную роль, поскольку правительства в этих странах стараются подавить гражданское общество и деятельность неправительственных организаций.

Приверженность стратегии защиты демократии также подразумевает использование дипломатических инструментов для оказания давления на союзников, отступающих от демократических принципов. Здесь необходимо применять метод кнута и пряника. Одним из потенциальных примеров кнута может служить введение адресных санкций против чиновников, которые вовлечены в ослабление демократических институтов. Другим примером может стать отсрочка или отмена запланированной реализации инициатив, которые могут укрепить позиции антидемократических правительств, таких как намерение Пентагона перебросить тысячи американских военных в Польшу.

Стратегия защиты демократии также потребует уделить более пристальное внимание связи между внешней и внутренней политикой. Последнее время комментаторы и политики стали делать акцент на том, как такие международные вопросы, как свободная торговля, влияют на внутреннюю политику: если простые граждане не верят в то, что либеральный международный порядок позволит улучшить качество их повседневной жизни, они не захотят брать на себя бремя издержек. Однако эта связь сильна и в обратном направлении: граждане, которые утратили веру в демократические ценности или больше не доверяют своей собственной политической системе, вряд ли могут стать успешными адвокатами демократии.

Лидеры внутри развитых демократий должны бросить вызов автократически настроенным соперникам в своих рядах. Однако для этого они не должны прибегать к недемократическим инструментам. Это сродни хождению по туго натянутому канату: к примеру, многие демократии все чаще стремятся запретить экстремистские политические партии, ограничить дискриминационную риторику и подвергнуть социальные сети цензуре. Эффективность всех этих мер сомнительна. Очевидно одно: укрепляющие свои позиции автократы зачастую применяют поразительно схожие методы, законы и требования в качестве прикрытия, чтобы сконцентрировать власть в своих руках.

Связь между внешней и внутренней политикой также является причиной для того, чтобы помешать автократам за границей ограничивать то, что граждане демократий могут говорить внутри своих стран. Последние несколько лет Китай проводит скоординированную кампанию, направленную на то, чтобы помешать гражданам, властям и корпорациям других стран критиковать ситуацию с нарушением прав человека внутри китайских границ. К примеру, в Германии в 2019 году власти города Гейдельберга убрали тибетский флаг, поднятый у здания городского совета, из-за давления со стороны китайских дипломатов. В том же году после экономических угроз со стороны китайского правительства Национальная баскетбольная ассоциация раскритиковала Дэрила Мори (Daryl Morey), тогдашнего генерального руководителя Houston Rockets, за ту поддержку, которую он выразил протестующим в Гонконге.

Хотя полностью искоренить подобные попытки ограничить свободу слова, скорее всего, не получится, Закон о борьбе с коррупционной деятельностью за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act) 1977 года может послужить моделью эффективного ответа. Этот американский закон служит мощным сдерживающим фактором, обуславливая применение жестких карательных мер к тем корпорациям, которые платят взятки иностранным чиновникам. Таким же средством сдерживания может стать принятый в Соединенных Штатах и Европе закон, который запретит корпорациям и другим организациям наказывать своих сотрудников за критику в адрес автократических режимов. Связав руки руководству таких организаций, как Nike, Volkswagen или Houston Rockets, подобный закон даст им возможность сопротивляться давлению иностранных государств, стремящихся заставить их сотрудников молчать.

Реформы или гибель

Финальным шагом в процессе препятствования возрождению авторитаризма должно стать реформирование двух основополагающих институтов либерального международного порядка, а именно Евросоюза и НАТО. Американцы и европейцы, которые создавали эти два института, полагали, что их собственные страны никогда не столкнутся с серьезным регрессом демократии. В результате ни та, ни другая организация не имеет эффективных инструментов для приостановки членства или выдворения тех членов, чей характер радикальным образом изменился.

Это стало особенно серьезной проблемой для Евросоюза, который требует, чтобы претендующие на членство кандидаты приносили в жертву весомую долю своего суверенитета. Хотя национальным политикам порой трудно объяснить это своим избирателям, существует ряд веских причин для того, чтобы согласиться на эту жертву. Сами по себе многие европейские государства слишком малы, чтобы решать такие международные проблемы, как изменение климата, или чтобы существенным образом влиять на мировую политику. Поскольку эти страны объединяет их приверженность принципам демократии и диктатуры закона, отказ от определенной доли их независимости позволяет им продвигать их общие ценности.

Однако, согласно той же самой логике, подъем авторитарных лидеров внутри стран Евросоюза в значительной мере подрывает легитимность всего блока. Возможно, гражданам Нидерландов кажется разумным решение объединить часть своего суверенитета с суверенитетами соседних демократий, таких как Швеция или Греция, поскольку их интересы по большей части совпадают. Однако довольно трудно объяснить с политической точки зрения и обосновать с нравственной точки зрения то, почему граждан Нидерландов должны ограничивать правила, которые отчасти навязывают потенциальные диктаторы в Будапеште и Варшаве. Если лидеры в Брюсселе не устранят это противоречие, Евросоюз столкнется с кризисом легитимности экзистенциальных масштабов — таким кризисом, к выходу из которого нынешние европейские институты совершенно не готовы.

НАТО сталкивается с такой же проблемой. Как и Евросоюз, этот альянс был основан — как сказано в преамбуле устава альянса — на решительном стремлении «защищать», «на принципах демократии, личной свободы и диктатуры закона». Однако, поскольку главная задача этого альянса всегда носила военный характер, он долгое время мирился с нарушениями этих принципов. В момент основания НАТО Португалия, одна из первых членов этого альянса, была диктатурой. А после 1952 года, когда в этот альянс вступили Греция и Турция, обе они оставались на хорошем счету несмотря на то, что временами ими управляли военные диктатуры.

Тем не менее, проблема, с которой сегодня сталкивается НАТО, иного рода. Даже когда Греция, Португалия и Турция были диктатурами, они оставались надежными членами этого альянса. В период холодной войны они неизменно занимали сторону демократических стран, таких как Соединенные Штаты, а не коммунистических держав, таких как Советский Союз. Теперь же некоторые члены НАТО, такие как Чешская Республика, Венгрия, Словения и Турция, по всей видимости, отдают предпочтение России и Китаю, а не Соединенным Штатам. Вполне возможно, турецкие военные атаковали укрепление американских военных в Сирии в 2019 году. Эти внутренние противоречия разрушительны. Договор о взаимной обороне между странами, которые готовы стрелять в военных друг друга, быстро теряет всякую авторитетность. Однако выдворить члена НАТО из этого альянса еще труднее, чем выдворить страну-члена из Евросоюза. Хотя некоторые юристы предлагают весьма эффективные способы это сделать, в договоре не содержится четкого механизма приостановки членства или исключения члена из состава НАТО.

Чтобы устранить эти недостатки в обеих организациях потребуется огромный политический капитал, мощное дипломатическое давление и, вполне возможно, полная юридическая и организационная перестройка. Это весьма веские причины для того, почему лидеры демократических стран не спешат проводить столь необходимые реформы. Однако в отсутствие механизмов, гарантирующих, что либо члены строго придерживаются миссий этих двух организаций, либо они должны их покинуть, Евросоюз и НАТО утратят свою функциональность и значение.

Политики, всерьез нацеленные на защиту демократии, должны сосредоточиться на реформировании этих институтов, даже если это повлечет за собой серьезный внутренний конфликт. Те страны-члены, чьи действия больше не согласуются с миссиями Евросоюза и НАТО, должны либо изменить свой курс, либо подчиниться правилам, которые позволяют исключить их из состава этих организаций. Но, если осуществить такие реформы невозможно, тогда, вероятно, будет разумнее повторно создать обе эти организации на основании более жизнеспособных принципов, нежели позволить им медленно приходить в упадок.

Европейские лидеры постепенно начинают осознавать угрозу демократического регресса в их рядах. Новая американская администрация пообещала защищать демократию от антилиберальных угроз. Чтобы это решительное стремление преобразовалось в эффективные действия, государственные деятели и дипломаты должны выйти за пределы традиционной дипломатической стратегии. Чтобы справиться с угрозой, которую несут возрождающиеся авторитарные режимы, мировые демократии должны начать предпринимать смелые шаги. Если они решатся на это, их, несомненно, ждет тяжелый путь с неизвестным конечным результатом — путь, который будет стоить им политического капитала и обрушит на них мощную негативную реакцию. Тем не менее, альтернатива несравнимо хуже.